PERKEMBANGAN ILMU ADMINISTRASI dan isu-isu kontemporer Administrasi negara di Indonesia. Oleh : PROF. DR. H. ZAIDAN NAWAWI, M.Si

A. Pendahuluan

Administrasi Publik memainkan peranan yang penting datam penyel.enggaraan Pemerintahan. Baik buruknya penyetenggaraan pemerintahan dan pelayanan Publik sangat ditentukan oleh kuatitas Administrasi Publik yang diiniliki oleh suatu negara. Dalam konteks Negara Kesatuan RePublik Indonesia, keberadaan Administrasi Publik merupakan instrumen penting untuk mewujudkan tujuan-tujuan negara yang termaktub dalam UUD 1945 antara lain untuk memajukan kesejahteraaan urnum dan mencerdaskan kehidupan bangsa.

Dalam teori dan praktek, Administrasi Publik telah mengalami perubahan yang sangat signifikan. Perkembangan itu dimulal pada masa sebelum lahirnya konsep Negara Bangsa hingga lahirnya ilmu modern dan Administrasi Publik yang hingga saat ini telah mengalami beberapa kali pergeseran paradigma, mulai dari model klasik yang berkembang daam kurun waktu 1855/1887 hingga akhir 1980an; New Public Management (NPM) yang berkembang dälam kurun waktu akhir 1980an hingga pertengahan 1990an; sampai kepada Good Governance yang berkembang sejak pertengahan 1990an hingga saat ini.

Pergeseran paradigma Administrasi Publik tersebut, telah membawa implikasi terhadap penyelenggaraan peran Administrasi Publik khususnya terkait dengan pendekatan yang digunakan dalam pembuatan dan pelaksanaan strategi; pengelolaan organisasi secara internal; serta interaksi antara Administrasi Publik dengan politisi, masyarakat dan aktor Lainnya. Implikasi yang demikian tentu saja pada akhirnya akan sangat menentukan corak dan ragam dalam penyelengaraan Pemerintahan dan sebuah Negara, termasuk Indonesia. Corak dan ragam tersebut akan sangat ditentukan oleh kondisi lokal yang ada di Negara tersebut, dalam artian sejauhmana Administrasi Publik di Negara tersebut telah menyesuaikan diri dengan perkembangan paradigma yang ada; serta sejauhmana penyesuaian tersebut dilakukan dengan memperhatikan konteks lokal dan permasalahan yang ada di Negara tersebut.

Perkembangan ilmu Administrasi Publik ditandai dengan bergesernya paradigma dalam Administrasi Publik. Kita mengetahui paling tidak ada tiga paradigma yang telah dan akan sedang berlangsung dalam Administrasi Publik; yaltu (1) Classic Public Adininistrastion, (2) New Public Management, dan (3) Good Governance and the new public services. Perubahan paradigma dalam Ilmu Administrasi Publik tersebut menuntut perubahan kurikulum dan materi pengajaran pada pendidikan tinggi.

1. Paradigma Administrasi Publik

    1 .1. Administrasi Publik Model Kiasik (Classici Old Public Administration)

a. Konsep yang digunakan

Dalam pandangan klasik, Administrasi Publik seringkali dilihat sebagai seperangkat Institusi Negara, proses, prosedur, sistem dan struktur organisasi, serta praktek dan periilaku untuk mengelola urusan-urusan Publik dalam rangka melayani kepentingan Publik (Econoinic and Social Council UN, 2004). Sebagai organisasi birokrasi, Administrasi Publik menurut ESC-UN (2004) bekerja melalui seperangkat aturan dengan legitimasi, delegasi, kewenangan rasional legal, keahlian, tidak berat sebelah, terus menerus, cepat dan akurat:, dapat diprediksi, memiliki standar, integnitas dan profesionalisme dalam rangka memuaskan kepentingan masyarakat umum. Dengan demikian, Administrasi Publik sebagai sebuah instrumen Negara diharapkan untuk menyediakan basis fundamental bagi perkembangan manusia dan rasa aman, termasuk di dalamnya kebebasan individu, perlindungan akan kehidupan dan kepemilikan, keadilan, perlindungan terhadap hak asasi manusia, stabilitas, dan resolusi konflik secara damai baik dalam mengalokasikan atau mendistribusikan surnberdaya maupun dalam hal-hal lalnnya (Econoinic and Social Council UN, 2004). Dengan kata lain, Administrasi Negara yang efektif harus ada untuk menjamin keberlanjutan aturan hukum (Econoinic and SociaL CounciL UN, 2004).

Sehigga dapat dikatakan bahwa Administrasi Publik model klasik ini cenderung menggunakan pendekatan yang legalistik.

Studi Administrasi Publik pada awalnya tentu saja tidak melupakan kontribusi Woodrow Wilson (1887) dalam “A Study of Administration”. Wilson secara tegas berkeinginan mengatakan bahwa harus terdapat pemisahan antara politik dan Administrasi. Politik “who should maka Law and what the law should be”. Sedangkan Administrasi “ how Law should be administered”. Kajian yang sama dilakukan oleh Frank J. Goodnow (1900) dalam “Politic and Administration: A Study in Government, yang memandang agar Administrasi bebas dan pengaruh politik, meskipun Administrasi membantu dalam eksekusi kebijakan/Keputusan politik.

Paradigma Administrasi Publik model klasik juga dapat dilihat melalui model “old chesnuts” dari Peters (1996 dan 2001), dimana Administrasi Publik berdasarkan pada Pegawai Negeri yang politis dan terinstitusionalisasi; organisasi yang hirarkhis dan berdasarkan peraturan; penugasan yang permanen dan stabil; banyaknya pengaturan internal; serta menghasilkan keluaran yang seragam (lihat dalam Oluwu, 2002 dan Frederickson, 2004). Dalam hal ini kharakter Old Public Administration dicirikan oleh kegiatan pemèrintah yang terfokus pada pemberian pelayanan kepada masyarakat yang dilakukan oleh administrator Publik yang akuntabel dan bertanggungjawab secara demokratis kepada elected officiaL. Nilai dasar utama yang diperjuangkan dalam Old Public Administration adalah efisiensi dan rasionalitas sebagai sebuah sistem tertutup. Fungsi administrator Publik didefinisikan sebagai planning, organizing, staffing, directig, coordinating dan budgeting.

b. Kritik terhadap model kiasik

Kritik yang ditujukan terhadap Administrasi Publik model klasik tersebut juga dikaitkan dengan karakteristik dan Administrasi Publik yang dianggap inter Qua, red tape, lamban, tidak sensltif terhadap kebutuhari masyarakat, penggunaan sumberdaya Publik yang sia-sia akibat hanya berfokus pada proses dan prosedur dibandingkan kepada hasil, sehingga pada akhirnya menyebabkan munculnya pandangan negatif dan masyarakat yang menganggap Administrasi Publik sebagai beban besar para pembayar pajak (Econoinic and SociaL Council UN, 2004).

Kritik terhadap Administrasi Publik model kiasik juga dapat dilihat dalam kaitannya dengan keberadaan konsep “Birokrasi Ideal” dan Weber. Terdapat setidaknya 2 (dua) titik kritis terhadap Birokrasi Weberian tersebut (Prasojo, 2003), yakni: pertama, dalam hubungan antara masyarakat dan negara, implementasi birokrasi ditandai dengan meningkatnya intensitas perundang-undangan dan juga kompleksitas peraturan; kedua, struktur birokrasi dalam hubungannya dengan masyarakat seringkali dikritisi sebagai` penyebab menjamurnya meja-meja pelayanan sekaligus menjadi penyebab jauhnya birokrasi dan rakyat. Peningkatan intensitas dianggap memiliki resiko dimana pada akhirnya akan menyebabkan intervensi negara yang akan menyentuh semua aspek kehidupan masyarakat dan pada akhirnya menyebabkan biaya penyelenggaraan birokrasi menjadi sangat mahal (Prasojo, 2003). Kritik lainnya adatah bahwa Administrasi Publik sebagai sistem yang tertutup dengan pendekatan hirakis yang top down dan ukuran kinerja yang hanya berbasis pada efisiensi bukan responsiveness. Itu sebabnya birokrasi menjadi lamban dan kurang responsif dengan perubahan dan kebutuhan masyarakat. Kritik-kritik sebagaimana tersebut di atas kemudian menyebabkan dukungan bagi adanya pembaharuan dalam Administrasi Publik.

2. Gelombang Pertama Pembaharuan:

      2.1. Progressive Era Public Administration (PPA)

Dalam perkembangan paradigma Administrasi Publik, di negara-negara industri maju, pembaharuan terhadap Administrasi Publik [ama metiputi du.a gelombang reformasi yang radikat. Gelombang pertama datam Administrasi Publik disebut dengan Progressive Era Public Administration (PPA) (Wallis, DoUery, McLaughlin, 2007). Gelombang pertama perbaharuan ini berupaya meningkatkan profesionalisme pelayanan publik melalui jaminan seleksi dan promosi dalam birokrasi yang berbasis merit dan bukan patronase, berdasarkan kepada hukum dan peraturan bukan pada diskresi yang tidak terbatas, pelaksanaan pelayanan publik yang berbasis impersonalitas, prosedur modernisasi dalam sebuah transformasi yang sangat cepat dan mengambil tempat di produksi ekonomi negara-negara industri maju (Hood, 1994).

       2.2.  New public Management (NPM)

a.  Konsep yang digunakan

Dari banyak kasus yang ada, NPM dianggap telah banyak berbuat untuk menggoyang organisasi publik yang tidur dan melayani dirinya sendiri melalui penggunaan ide-ide dari sektor privat (Oluwu, 2002). NPM menyediakan banyak pilihan untuk mencoba mencapai biaya yang efektif dalam penyampaian barang publik seperti adanya organisasi yang terpisah untuk kebijakan dan implementasi, kontrak kinerja, pasar internal, sub kontrak  dan metode lainnya (Oluwu, 2002). NPM memiliki fokus yang kuat terhadap organisasi internalnya (Oluwu, 2002). Dalam bahasa penulis, NPM berusaha untuk memperbaiki kinerja organisasi sektor publik dengan menggunakan metode yang biasa digunakan oleh sektor privat dan melalui mekanisme pasar. Pada dasarnya hal yang baru dalam NPM (what is new public management) adalah mereformasi paradigma administrasi publik lama yang berbasis traditional ruled based, authority driven process dengan pendekatan baru yang berbasis market-based dan compettition driven based.

Terdapat sejumlah prinsip dasar dari NPM berdasarkan pendapat dari sejumlah ahli sebagaimana uraian berikut (Hoods 1991 dan Owens 1998 dalam Oluwu, 2002; serta Borins and Warrington 1996 dalam Samaratunge and Bennington, 2002).

*     Penanganan oleh manajemen profesonaL.

*     Keberadaan standar dan ukuran kinerja.

*     Penekanan pada pengawasan keluaran dan manajenien wirausaha.

*     Kompetisi dalam pelayanan Publik.

*     Penekanan pada gaya sektor privat dalam praktek manajemen.

*     Penekanan yang lebih besar pada disiplin dan penghematan.

*     Penekanan terhadap peran dan manajer Publik dalam menyediakan pelayanan yang berkualitas tinggi

*     Mengadvokasi otonoini manajerial dengan mengurangi pengawasan peran lembaga pusat

*     Tuntutan, pengukuran dan penghargaan terhadap kinerja individu dan organinasi.

*     Menyadari pentingnya penyediaan sumberdaya manusia dan teknologi yang dibutuhkan manajer dalam memenuhi target kinerjanya.

*     Menjaga penerimaan terhadap kompetisi dan wawasan yang terbuka menenai bagaimana tujuan Publik harus dilaksanakan oleh aparat pemerintah.

Beberapa prinsip yang dikembangkan oteh para ahli Administrasi Publik tersebut pada dasarnya bertujuan untuk mencapai `  dalam banyak hal, Publik seringkati tidak ditibatkan untuk berpartisipasi dalam menentukan, meencanakan, mengawasi dan mengevaluasi tindakan-tindakan yang diambiL untuk dapat menjarnin bahwa Publik tetap menjadi pusat dan tindakan-tindakan pemeritah. Lebih jauh, Drechsler (2005) mengingatkan bahwa rnenganggap masyarakat hanya sebagai konsumen semata menyebabkan masyarakat dijauhkan dan haknya untuk berpartisipasi.

Kritik Lain dikemukakan oleh Janet Denhardt dan Robert Denhardt datam
bukunya “The New Public Services”. Menurut Denhardt dan Denhardt warga seharusnya melayani warga masyarakat bukan pelanggan (service citizen, not
customers), mengutamakan kepentingan Publik bukan private (seek the pubtic interest), lebih menghargai warga negara daripada kewirausahaan (value citizenship over entrepreneurship, melayani daripada mengendatikan (serve rather than steer), dan menghargai orang bukan semata-mata karena produktivitasnya (value people, not just productivity).

C.3.  Kritik terhadap NPM

Pelaksanaan NPM bukanlah tanpa kritik. Terdapat sejumlah hal yang dianggap sebagai kelemahan dari NPM, seperti yang dinyatakan oleh Oluwu (2002).

Menurut OLuwu, ketika Administrasi Pubtik berusaha memaharni pesan yang ditawarkan oleh pendekatan pasar maka permasalahan yang muncul ada1ah terkait dengan pernyataan bahwa tidak ada perbedaan antara manajemen sektor publik dengan sektor privat dalam mengimplementasikan NPM. Setain itu, terdapat sejumlah pertanyaan lain yang mengemuka mengenai validitas empirik dan NPM dalam hal klaimnya terhadap manajemen sektor privat yang dianggap ideal untuk sektor publik. Terdapat sejumlah pertentangan antara klaim datam NPM terhadap kondisi yang ada di sektor publik. Model usahawan seringkali dapat mengurangi esensi dan nilai-nilai demokratis seperti keaditan, peradilan, keterwakitan dan partisipasi. Hal ini menurut ESC UN (2004) dakibatkan oleh adanya perbedaan besar antara kekuatan pasar dengan kepentingari publik, dan kekuatan pasar ini tidak selalu dapat memenuhi apa yang menjadi kepentingan publik. Bahkan dalam banyak hal, publik seringkali tidak dilibatkan untuk berpartisipasi dalam menentukan, merencanakan, mengawasi dan mengevaluasi tindakan-tindakan yang diambil untuk dapat menjamin bahwa publik tetap menjadi pusat dan tindakan-tindakan pemeritah. Lebih jauh, Drechster (2005) mengingatkan bahwa rnenganggap masyarakat hanya sebagai konsumen semata menyebabkan masyarakat dijauhkan dan haknya untuk berpartisipasi.

Kritik lain dikemukakan oleh Janet Denhardt dan Robert Denhardt dalam bukunya “The New Public Services”. Menurut Denhardt dan Denhardt warga seharusnya metayani warga masyarakat bukan pelanggan (service citizen, not customers), mengutamakan kepentingan publik bukan private (seek the public interest), lebih menghargai warga negara daripada kewirausahaan (value citizenship over entrepreneurship, melayani daripada mengendatikan (serve rather than steer), dan menghargai orang bukan semata-mata karena produktivitasnya (value people, not just productivity).

3.      The New Governance: Membangun Jejaring antara Pemerintah dengan Aktor Iainnya

Pengertian dan good governance dapat dilihat dan pemahaman yang dimiliki baik oleh IMF maupun World Bank yang melihat Good Governance sebagai sebuah cara untuk memperkuat “kerangka kerja institusional dan pemerintah” (Bappenas, 2002). Hal ini menurut mereka berarti bagaimana memperkuat aturan hukum dan prediktibilitas serta imparsialitas dan penegakannya (Bappenas, 2002). ini juga berarti mencabut akar dan korupsi dan aktivitas-aktivitas rent seeking, yang dapat dilakukan melal.ui transparansi din aliran informasi serta menjamin bahwa informasi mengenal kebijakan dan kinerja dan institusi pemerintah dikumpulkan dan diberikan kepada masyarakat secara memadai sehingga masyarakat dapat memonitor dan mengawasi manajemen dan dana yang berasal. dan masyarakat (Bappenas, 2002). Pengertian ml sejatan dengan endapat Bovaird and Loffler (2003) yang rnengatakán bahwa good governance mengusung sejumlah isu seerti: ketenlibtan stokeholder; cransparansi; agenda kesetaraan (gender, etnik, usia, agama, dan Lainnya); etika dan perilaku jujur; akuntabititas; serta keberlanjutan.

Paradigma The New Governance menitikberatkan pada nilai-nilai yang menjunjung tinggi keinginan dan kehendak rakyat, dan nilai-nilai yang dapat meningkatkan partisipasi masyarakat dalam pencapain tujuan nasional dan keadilan sosial. Paradigma the new Governance lahir untuk memberikan keseimbangan antara kuatnya semangat pnivat di dalam Publik sektor dengan peran masyarakat dalam pembangunan dan pelayanan Publik. Karya terakhir yang memperkuat paradigma the new governance adalah The New Public Sevices Serving rather than steering (Denhardt and Denhardt, 2002). Denhardt dan Denhardt mengajukan kritik yang keras terhadap paradigma The New Pubtic Management yang dianggapnya [ebih mengedepankan pasar dalarn pengetotaan sektor Publik.

B. ISU-ISU ADMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

Berdasarkan pembahasan terhadap paradigma yang berkembang dalam Administrasi Publik, maka terdapat sejumlah isu yang dapat dijelaskan sesual dengan perkembangan kekinian (Zeitgeist). Isu-isu ini penting untuk segera direspons oleh para akademisi dan praktisi administrasi Publik dalam pendidikan tinggi administrasi Publik.

 
1.  Reformasi Administrasi

Di kebanyakan negara-negara berkembang yang sudah mengalami transformasi ke negara maju, reformasi administrasi negara merupakan langkah awal dan prioritas dalam pembangunan. Administrasi negara menjadi sektor pembangunan (administrative Development) sekaligus menjadi instrumen penting pembangunan (Development Ac’ininistration). Reformasi administrasi negara di negara-negara tersebut pada umumnya dilakukan melalui dua strategi yaitu; (1) merevitalisasi kedudukan, peran dan fungsi kelembagaan yang menjadi motor penggerak reformasi Administrasi, dan (2) menata kembali sistem administrasi negara baik dalam hal struktur, proses, sumber daya manusia (PNS) serta retasi antara negara dan masyarakat.

 Isu reformasi administrasi ini sejalan dengan upaya untuk melakukan modernisasi administrasi pemerintahan. Belajar dan pengataman beberapa negara, maka kunci dari keberhasilan pembangunan bangsa adalah bagaimana merevitalisasi administrasi negara. Sebagai contoh milsalnyaa Korea Selatan yang telah melakukan reposisi dan revitalisasi peran administrasi negara sejak tahun 1980-an. Beberapa reformasi yang dilakukan pada saat itu adalah melalui civil servant ethics act pada tahun 1981, civil servant property registration, civil servant gifts control, civil servant consciuosness reform movement, dan social purification movement (Hwang, 2004) Pada masa pemerintahan Rho Tae Woo tahun 1988, reformasi administrasi negara diperkuat melalui deregutasi dan simplifikasi prosedur, restrukturisasi pemerintah pusat dan penguatan peran komisi reformasi administrasi. Semua usaha Korea Setatan untuk merevitatisasi administrasi negara tidaklah sia-sia, karena hasilnya adalah efisiensi dan terciptanya Administrasi negara yang profesional, bersih dan berwibawa, Beberapa isu dan agenda yang tengah berkembang dalam kaitan dengan efonnasi birokrasi adal.ah: (1) Modernisasi Manajemen Kepegawaian, (2) Restrukturisasi, downsizing dan iightsizing, perubahan manajemen dan organsasi (3) Rekayasa Proses Administrasi Pemerintahan, (3) Anggaran berbasis kinerja dan proses perencanaan yang partisipatif, (4) serta hubungan-hubungan baru antara pemerintah dan masyarakat datam pembangunn dan pemerintahan.
Dalam konteks praktek pemerintahan di Indonesia, isu reformasi birokrasi ini menjadi sangat retevan utamanya datam mempercepat krisis multidimensi yang belum selesai. Sistem Birokrasi di Indonesia yang menjadi pilar pelayanan Publik menghadapi masalah yang sangat fundamental. Pertama, sebagai fakta sejarah bangsa sistem administrasi yang sekarang diterapkan. adalah peninggalan pemerintah kotonial. yang juga memiliki dasar-dasar hukum dan kepentingan kolonial. Struktur, norma, nilai dan regulasi yang ada masih berorientasi pada pemenuhan kepentingan penguasa daripada pemenuhan Hak Sipil. warga negara (lihot Thoha: 2003). Tidak mengherankan jika struktur dan proses yang dibangun merupakan instrumen untuk mengatur dan mengawasi perilaku masyarakat, bukan sebaliknya untuk mengatur pemerintah dalam tugas memberikan pelayanan kepada masyarakat. Misi utama administrasi negara dengan paham kolonial tersebut adalah untuk mempertahankan kekuasaan dan mengontrol perilaku individu.

Ketidakmampuan pemerintah untuk melakukan perubahan struktur, norma, nilai dan regulasi yang berorientasi kolonial tersebut telah menyebabkan gagalnya upaya untuk memenuhi aspirasi dan kebutuhan masyarakat. Kualitas dan kinerja birokrasi dalam memberikan pelayanan Publik masih jauh dan harapan. Masih belum tercipta budaya pelayanan Publik yang berorientasi kepada kebutuhan pelanggan (service delivery culture). Sebaiknya, yang terbentuk adalah obsesi para birokrat dan politisi untuk menjadikan birokrasi sebagai lahan pemenuhan hasrat dan kekuasaan (power culture). Dalam kultur yang demikian, korups, kolusi dan nepotisme menjadi hal yang umum, sehingga kualitas pelayanan dan pemerintahan. seringkali terabaikan.

Dalam kaitan dengan reformasi birokrasi di Indonesia, maka isu-isu yang terkait dengan dengan reformasi birokrasi dalam kerangka tecritik dan perbandingan dengan negara lain harus menjadi baian yang tidak terpisahkan kurikulum.

Ketiadaan komitmen dan paradigma tentang peran, kedudukan dan fungsi administrasi negara dalam pembangunan negara telah menjadi penyebab reformasi birokrasi di Indonesia tidak memiliki visi, kehilangan ruh dan berjalan sangat sporadis. Sampai sekarang tidak terlihat bentuk atau grand design yang diinginkan dalam rangka reformasi birokrasi, tidak adanya kemauan potitik dan pemerintah. Semua bentuk reformasi yang dijalankan di negara lain diadopsi tanpa satu tujuan yang terkait dan terintegrasi.

Ketidakpahaman ini telah menyebabkan tidak saja gagalnya program pembangunan, tetapi juga marjinalisasi peningkatan kapasitas administrasi negara sebagai agen pembangunan.

2. Desentralisasi

Isu lain yang berkembang secara teoritik dan praktek dalam administrasi Publik adalah desentralisasi. Perkembangan isu desentralisasi ini terkait dengan bantuan-bantuan negara asing dan lembaga-lembaga donor untuk memperkuat proses demokratisasi. Sejatinya isu ini berkembang sudah .sejak lama bersamaan dengan mengalirnya dana bantuan donor ke negara-negara berkembangan. Meskipun demikian, pada saat ini isu tersebut semakin kuat dan dirasakan perlu dalam konteks Indonesia. Terlebih bahwa hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah adalah sesuatu yang dinamis dan tidak berada dalam ruang yang vacum.

Pasang surut hubungan antara Pusat dan Daerah, sejatinya selalu
mewarnai kehidupan berbangsa dan bernegara di Indonesia (lihat Mackie, 1980:671). Bahkan sejak kita merdeka, berbagai gerakan separatis yang muncul di daerah seperti PRRI dan Pernesta juga sangat terkait dengan aspek vertical distribution of power. Pergolakan tersebut merupakan reaksi terhadap kekuatan sentripetal yang berlebihan dalam penyelenggaraan negara (Hoessein, 1995:12). Pasca jatuhnya Soeharto tahun 1998, hubungan antara Pusat dan Daerah memiliki ancaman sekaligus harapan. Menjadi ancaman karena berbagai tuntutan yang mengarah kepada disintegrasi bangsa semakin besar. Gerakan sentrifugal masih sangat dirasakan, bahkan dalam MOU Helsinki yang menghasilkan UU Pemerintahan Aceh (Prasojo, 2005:22). Efek domino
gerakan sentrifugal ini menurut saya tidak berhenti, melainkan akan terus berlanjut sampai ditemukannya titik keseimbangan baru antara pusat dan daerah. Pada sisi lainnya, pasca kejatuhan Soeharto juga memberikan harapan pada kemungkinan terjadinya perubahan huhungan kekuasaan antara Pusat dan Daerah. Hal ini terbukti dengan ditetapkannya UU No. 22 tahun 1999, yang tetah direvisi dengan UU No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Kedua UU ini secara radikal telah merubah corak hubungan antara Pusat dan Daerah di Indonesia. Dalam perspektif politik, UU No. 22 tahun 1999 dapat dikatakan berhasil. meredam gerakan sentrifugal yang terjadi di daerah.

Desentratisasi yang merupakan refleksi hubungan antara pusat dan daerah terus akan bergulir dalam proses demokratisasi. Administrasi Publik berperan penting untuk ikut menentukan konstruksi hubungan pusat dan daerah di Indonesia, juga ikut membangun kapasitas pemerintahan daerah. Karena isu ini bukan isu sesaat tetapi isu yang terus dan akan berlanjut dalam kehidupan berbangsa dan bernegara. Dalam isu ini terkandung substansi yang sangat luas terutama untuk mencipatkan pemerintahan yang efisien dan efektif, juga untuk meriingkatkan proses demokrasi di tingkat lokal.

Hasil penelitian di lapangan terhadap 14 kabupaten dan kota juga propinsi yang dilakukan penulis menunjukkan banyaknya ketidaksetaraan politik (political equality) antar berbagai stakeholdes dalam penyelenggaraan pemerintahan. Pada dasarnya ketidaksetaraan tersebut meliputi relasi antara kepala daerah dan DPRD, ketidaksetaraan relasi antara pemerintah daerah dan masyarakat, ketidaksetaraan antara pemerintah daerah dan pemerintah pusat, antara KPUD, Pemerintah Daerah dan masyarakat dalam pelaksanaan pilkada.. Berbagai bentuk ketidaksetaraan tersebut telah menyebabkan sulitnya peningkatan partisipasi masyarakat dalam proses-proses pembuatan kebijakan dan keputusan politik serta kontrol atas pengunaan resources di daerah. Ketidaksetaraan ini menyebabkan efek berantai berupa sulitnya pencapaian local responsiveness dan local acountability dalam penyelenggaraan pemerintahan. Dalam kaitan ini administrasi Publik harus mengisi kapasitas pemerintahan daerah untuk membangun dan menjalankan pemerintahan.

3. Kualitas Petayanan Publik

Isu yang cukup penting dan menghiasi literatur dalam administrasi Publik adalah peningkatan kualitas pelayanan Publik. Meskipun ini terkait ini dengan reformasi birokrasi, tetapi dalam pandangan penulis isu ini memiliki dimensi software yang harus mendapatkan perhatian tersendiri dalam kajian administrasi Publik. Perkembangan paradigma New Public Management telah memasukkan unsur-unsur dan metode sektor swasta dalam sektor Publik. Hal ini misalnya dapat dilihat dalam berbagai literatur yang terkait dengan judul-judul. buku dan seminar “Performance Management in Public Services, Building Partnership for Public Service, E-government, Public Private Partnership, the New Public Services, Reeinventing Government, Improved Public Service” dan berbagai judul lainnya.

Berbagai hal yang perlu mendapatkan perhatian dalam peningkatan kualitas pelayanan Publik adalah bagaimana membangun semangat dan jiwa entrepreneurship dalam pemerintahan dan serta perubahan peran negara dalam pelayanan Publik. Improvisasi pelayanan Publik ini dilakukan antara lain melalui rasionalisasi proses dan profesionalisasi kinerja PNS. Metode yang dipergunakan antara lain melalui Kontrak Kinerja, Privatisasi, Kemitraan Publik dan swasta, pemanfaatan teknologi informasi dan komunikasi dalam pelayanan Publik. Berbagai strategi pelayanan Publik telah menjadi alternatif antara lain dengan apa yang disebut Market Oriented Enabling Authority, Communitas Enhler Authority, Residual Enabler Authority clan atau metode (ama TraditionaL Bureacucratic Control Authority.

Dalam konteks kebijakan internasional, Indonesia tetah meratifikasi
Covenant Ecosob sebagai jaininan legal dalam pemberian pelayanan Publik
kepada masyarakat. Disamping itu, saat ini Kementrian Pendayagunaan
Aparatur Negara juga sedang mempersiapkan Rancangan Undang-Undang
Pelayanan Publik yang sebentar lagi akan dibahas di DPR.

Meskipun demikian, praktek New Public Management yang berupaya untuk meningkatkan kualitas pelayanan Publik tidaklah tanpa kritik. Denhardt and Denhardt, Juga Georger Frederickson mengingatkan hilangnya kharakter keseteraan dalam pelayanan Publik. Dimana masyarakat yang berstatus sosial ekonomi rendah seringkali secara mudah terabaikan. Dalam kaitan ini perlu juga kalangan akademisi public administration memberikan formula yang lebih konstektual denqan kondisi Indonesia.

4. Good Governance

Sesuai dengan perkembangan paradigma Good Governance dalam Administrasi Publik maka, isu Governance menjadi kunci pembahasan daam administrasi Publik. Hal ini terkait dengan upaya untuk menciptakan akses partisipasi masyarakat dalam pelayanan Publik dan penyelenggaraan pemerintahan. Penguatan partisipasi ini bertujuan untuk meningkatkan efek lain berupa akuntabilitas dan transparansi dalam pemerintahan, pelayanan dan pembangunan.

Dalam konteks ini Governance diartikan sebagai suatu hubungan yang interakti. dan berbasis pertukaran informasi antara berbagai pemangku kepentingan dalam pemerintahan. Pemerintah bukanlah satu-satunya pemangku kepentingan pemerintahan, melainkan juga harus melibatkan masyarakat dan kelompok-kelompok kepentingan lainnya. Penguatan partisipasi dilakukan melalui antara lain apa yang disebut dengar Citizen’s Charter dan Complain Mechanism. Melalui penguatan partisipasi masyarakat dalam pelayanan Publik pemerintah harus memiliki kinerja dan orientasi pemenuhan hak-hal. sipil masyarakat. Dan melalui mekanisme pengaduan, masyarakat dapat menyampaikan keberatan-keberatan dan masukan terhadap kinerja pemerintah. Dalam hal ini Kementrian Negara Pendayagunaan Aparatur Negara tengah mempersiapkan Rancangan Undang-Undang Administrasi Pemerintahan yang memberikan penguatan terhadap kedudukan pemerintah.

5. Globalisasi dan Iniltenium Development Goals dan ECOSOB

isu lain yang merupakan faktor eksternal adalah menguatnya globalisasi dan regionalisasi. Hal ini antara lain menyebabkan berkurangnya peran dan otoritas negara dalam pembuatan kebijakan. Sehingga kebijakan-kebijakan yang. dibuat oleh pemerintah harus memperhatikan covenant, prinsip-prinsip dan kesepakatan internasional lainnya yang telah diratifikasi. Termasuk dalam hal ini adalah misalnya perjanjian perdagangan internasional, WTO, perjanjian internasional tentang pemberantasan korupsi, dan covenant ECOSOB. Perkembangan lainnya adalah pencanangan millenium Development Goals yang harus dipenuhi oleh pemerintah. Dalam MDGs ini pemerintah harus memberikan penguatan kepada masyarakat untuk lepas dari kemiskinan struktural yang terjadi. Dengan demikian isi ini juga akan mempengaruhi kebijakan-kebijakan yang akan dibuat oleh pemerintah.

6. Kebijakan Publik

Yang juga menjadi isu dalam administrasi publik adalah terkait dengan proses penyusunan kebijakan Publik yang harus semakin baik dan kondusif bagi pelayanan, pemerintahan dan pembangunan. Dalam hal ini terkait dengan proses penyusunan kebijakan yang semakin partisipatif dengan berbagai pendekatan. Masyarakat sebagai penerima kebijakan harus menjadi aktor yang aktif dalam kebijakan publik. Pada sisi lainnya, isu ini juga terkait dengan proses potitik yang terjadi di Parlemen dalam kaitanya dengan Pemerintahan. Perubahan sistem parlementer ke sistem presidensial di Indonesia memberikan tantangan tersendiri dalam kebijakan Publik. Hal ini karena sistem birokrasi  yang masih terkooptasi dengan politik, proses political merit system yang belum terbangun, dan sistem multi party. Respon administrasi Publik terhadap perubahan sistem politik dalam kebijakan Publik harus semakin rasional dan profesional.

Untuk memperkuat proses pembuatan kebijakan Publik perlu kirang dikembangkan metode/toots yang aplikatif. Misalnya pemanfaatan software-software kebijakan Publik yang dapat merasionalisasi secara kuntitatif. Penguasaan metode decision support system (seperti AHP dan System Dynainic) harus dikuasai dalam oleh para pembuat kebijakan. Termasuk adalah penguasaan metode system thinking dan system dynainic untuk memperkuat proses pembuatan keputusan. Perkembangan baru seperti knowledge management harus menjadi kurikulum dalam administrasi Publik.

7. Hukum Administrasi Negara

Isu lainnya yang relevan dengan kajian administrasi Publik adalah Hukum Administrasi Negara. Kedua bidang ilmu ini sejatinya memiliki hubungan yang sangat dekat sebagaimana telah menjadi tradisi dalam administrasi publik di negara-negara Eropa Kontinental. Sulitnya melakukan reformasi dalam administrasi Publik disebabkan juga oleh lemahnya integrasi antara Administrasi Publik dengan Hukum Administrasi Negara.

Padahal perubahan Administrsi Publik juga membutuhkan perubahan perangkat keras Hukum Administrasi Negara. Para ilmuwan administrasi Publik generasi kedua dan ketiga di Indonesia kurang memahami konteks hukum administrasi negara. Hal ini berbeda dengan ilmuwan administrasi Publik generasi pertama seperti Prof. Prajudi Atmosudirdjo. Oleh karena itu, sudah saatnya memikirkan kembali perubahan kurikulum administrasi Publik yang berorientasi juga pada kajian Hukum Administrasi Negara dalam kaitannya dengan studi administrasi Publik.

C. NEGARA, PEMERINTAH DA ADMINISTRASI NEGARA

Administrasi Publik di Indonesia mengalami persoalan krusial karena sulitnya memisahkan antara negara (Stoat), pemerintah (Regierung) dan Administrasi
Publik (Verwaltung). Di Indonesia ketiganya seakan-akan bersatu sehingga sulit rnembedakan secara benar penggunaan dan fungsi negara, pemerintah dan administrasi. Kajian pemisahan unsur-unsur negara ini kurang mendapatkan perhatian sehingga seringkali pekerjaan administrasi Publik dengan mudah diintervensi oleh pemerintah.

Presiden adalah kepala negara dan kepala pemerintahan, sekaligus kepala administrasi. Tetapi fungsi ini harus dapat dipisahkan dengan baik, karena negara adalah bukan hanya pémerintah. Demikian pula pemerintah yang dipilih secara demokratis dan administrasi Publik yang diangkat dan bekerja berdasarkan Undang-undang harus terdapat pembagian fungsi dan peran yang tegas. Tentu saja dalam pengertian yang luas ruang linkup kajian administrasi Publik dapat meliputi negara, pemerintah dan administrasi Publik. Tetapi dalam kehidupan praktek administrasi Publik perlu dipikirkan upaya untuk mempertegas garis batas antara negara, pemerintah dan administrasi Publik. Beban berat administrasi Publik untuk melaksanakan keputusan-keputusan politik seringkali disebabkan oleh tidak tegasnya garis antara negara, pemerintah dan masyarakat.

D. PENUTUP

Ilmu administrasi Publik telah mengalami perkembangan yang terus-menerus. Peruhahan tersebut terjadi baik pada lokus dan fokus. Apakah pendidikan tinggi di Indonesia telah merespon perubaan tersebut dataran kurikulum dan metode pembelajaran. Apakah administrasi Publik telah berkontribusi dalam penyelesaian masalah-masalah adminsitrasi Publik dan juga masalah-masalah negara dan bangsa yang tengah terjadi. Dalam pandangan penulis, kontribusi ilmu administrasi Publik masih belum optimal dalam menyelesaikan masalah bangsa dan negara ini. Hal ini dapat terjadi karena dua hal (1) Kurikulum dan metode pembelajaran Ilmu administrasi Publik yang belum responsif terhadap perubahan lingkungan, (2) pengembangan diri dan jaringan yang belum optimal dan kalangan ilmuwan, alumni dan praktisi administrasi Publik.

DAFTAR KEPUSTAKAAN

BAPPENAS, 2002, Public Good Governance: Sebuah Paparan Singkat, Jakarta:
Sekretariat Pengembangan Public Good Governance BAPPENAS

___________—, 2005, Penerapan Tata Kepemerintahan yang Balk: Good Public Governance in Brief, Jakarta: Sekretariat Pengembangan Keijakan Nasional Tata Pemerintahan yang Balk BAPPENAS

Bovaird, Tony and Elke Loffler (Eds.), 2003, Public Management and Governance, New York: Routledge

Denhardt, Robert B, 2002, The New Public Service. Serving, not Steering, M.E. Sharpe, New York.

Drechsler, Wolfgang, 2005, “The Rise and Deinise of the New Public
Management”, post-autistic econoinics review, Issue No. 33, Available
Online: http: / /www. paecon. net! PAEReview/issue33/ Drechsler33.htm [6
November 2006]

Dwiyanto, Agus, dkk, 2003, Reformasi Tata Pemeriritahari don Otorioini Daerah, Yogyakarta: Pusat Studi Kependudukan dan Kebijakan Universitas Gadjah Mada
Econoinic and Social Council United Nations, 2004, “Revitalizing public
administration as a strategic action for sustainable human development:
an overview”, Report of the Secretariat, Available Online: http://unpani - un.orintradoc/groups/public/documents/un/ypn01 51 05.pdf [6 November 2006]

Ewalt, Jop Ann G, 2001, “Theories of Governance and New Public Management:
Links to Understanding Welfare Policy Implementation”, paper prepared for presentation at the Annual Conference of the American Society for
Public Administration, Available Online: http://unpan1 .un.org/intradoc/groups/pubtic/documents/ASPA/ UN 00563.pdf [6 November 2006]

Fredcrickson, H. George, 2004, “Whatever Happened to Public Administration Governance, Governance Everywhere”, Working Paper, QU/GOV/ 3/2004, Institute of Governance Public Policy and Social Research, Queen’s
University, Available Online: http://www.governance.gub.ac.uk/bp200pdf [6 November 2006]

Hood, C., 1994, Explaining Econoinic Policy Reversals, Buckingham, Open University Press.

Notan, Brndan C (Editor), 2001, Public Sector Reform: An International PerspEctive, Hampshire: Palgrave MacInillan

Oliver, Dawn arid Gavin Drewry, 1996, Public Service Reforms: Issues of Accountability and Public Law, London: Pinter

Oluwu, Dele, 2002, “Introduction New Public Management: An African Reform Paradigm?”, Africa Development, Vol. XXVII, No. 3 Et 4, Availabt Online: http://www. codesria. org/Links / Publications/ ad304/oLowipf [6 November 2006]

Pollitt, Christopher and Geert Bouckaert, 2000, Public Management Reform: A Comparative Analysis, Oxford: Oxford University Press

Prasojo, Eko, 2003, “Agenda Politik dan Pemerintahan di Indonesia:
Desentratisasi Pobtik, Reformasi Birokrasi dan Good Governance”, Bisnis & Birokrasi, Vol. XI, No.1, Januari

Prasojo, Eko, Teguh Kurniawan dan Azwar Hasan, 2004, Ref ormasi Birokrasi dalom Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana, Depok: Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota

Prasojo, Eko, Irfan Ridwan Maksum and Teguh Kurniawan, 2006, Desentralisasi a Pemerintahan Daerah: Antara Model Demokrasi Lokal dan Efisiensi Struktural, Depok: Departemen Itmu Administrasi FISIP UI

Samaratunge, Ramanie and Lynne Bennington, 2002, “New Public Management:
Challenge for Sri Lanka”, Asian Journal of Public Administration, Vol. 24, No, 1, June, Available Online:http:// unpani.un.org/ intradoc/groupsfpJbLic/ documents/ ApCITy/UNPAN/020779.pdf [6 November 2006]

Shafritz, Jay M and Albert C Hyde (Eds.), 1997, Classics of Public Administration, Fourth Edition, Fort Worth: Hartcourt Brace College PubLishers.
Wallis, Joe L., Dollery, Brian, Mcloughlin, Linda, 2007, Reform and Leadership in the Public Sector, Edward Elgar Publishing, Massachussets.